國有企業黨組織在治理機制中的作用發揮

國有企業黨組織在治理機制中的作用發揮

自2015年新一輪分類推進國資國企改革開始，國有企業黨組織作用發揮在政策層面有了明確指導，即發揮領導作用，把方向、管大局、促落實。但在實踐運行中，黨組織與其他治理主體權責如何劃分、黨組織作用發揮程序如何設置等問題尚難以界定與把握，本篇通過梳理政策及實踐研究嘗試理清其中緣由，為國有企業黨組織發揮作用提供實踐思路。

一、國有企業黨組織為什么要發揮作用？

01、黨組織在國有企業公司治理機制中具有法定地位

中國憲法規定，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。黨在政治生活和經濟建設中居于領導地位，這為黨組織在企業的合法存在提供了依據。[1]2016年，習近平總書記在全國國有企業黨建工作會議上指出，中國特色現代國有企業制度，“特”就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。因此，黨的領導作為中國特色現代國有企業制度的獨特優勢，和董事會、監事會、經理層等治理主體共存于國有企業治理機制中，為國有資產保值增值、國有企業做強做優做大發揮獨特作用。

02、黨組織在國有企業治理機制中具有必要作用

發達國家公司治理實踐和制度建設是我國進行國有企業治理機制完善的有益借鑒來源之一。如借鑒德日公司治理體系設立監事會制度、借鑒英美公司治理體系探索外部董事制度的構建。[2]這些體系對我國建設和完善國有企業治理機制提供了很多有益借鑒，但不可否認的是，這些體系的建立都是在本國國情與地區特色背景下形成的，一方面，是否能夠完全符合我國國有企業治理實際，其效果還有待時間檢驗；另一方面，對于“內部人控制”等自身弊病，這些體系通過完善市場契約、立法約束、環境監督等手段，加強對董事和經營人員的監督。

但現階段，我國法律體系、市場規范尚不完善，外部監管環境不具強約束力。如最近國有企業暴露出的專職外部董事履職能力、責任意識、廉潔問題等都是此類環境下的產物。因此，對于現階段的國有企業治理機制建設，尤需黨組織以其自身具有的先進性、強有力的領導性、監督性來保證國有企業發展方向的一致性、經營決策的前瞻性及國民經濟發展的支柱性。

二、國有企業黨組織發揮什么作用？

梳理自2015年新一輪國資國企改革政策，國有企業黨組織的作用界定經歷了如下階段：

通過對黨組織作用界定的政策梳理，可以看出，國有企業黨組織發揮把方向、管大局、促落實的領導作用。結合本輪國資國企分類推進改革的主體思路，根據《條例》要求，國有獨資、全資企業和國有資本絕對控股企業遵照執行，國有資本相對控股并具有實際控制力的企業，結合實際參照執行。因此，下文將主要聚焦于國有獨資、全資企業、國有資本絕對控股企業中的黨組織作用發揮問題。

三、國有企業黨組織如何發揮作用？

01、理解“把方向、管大局、促落實”的基本含義

把方向，就是要國有企業黨組織在遵循企業發展客觀規律的基礎上，確保企業戰略、經營、發展方向與國家戰略、行業趨勢、企業實際相符合。具體而言，一是要把握思想政治方向；二是要把握國企改革方向；三是要把握企業發展方向；四是要把握企業用人方向。

管大局，關鍵如何理解“大局”？一是長遠利益是大局，側重戰略性、導向性、前瞻性事項，如公司戰略規劃、商業模式、三重一大事項等；二是整體利益是大局，重點體現為全局性、合法性、風險性事項，如組織調整、資產調配、員工利益等大事；三是主要矛盾是大局，重點體現為階段性、關鍵性、突出性事項，根據企業發展階段不同，主要矛盾也不同。[3]

促落實，此項由“保落實”轉變為“促落實”，一字之差，即從保證、保全到促進、推動。一是有效界定直接責任主體，黨組織為決策事項的促進者，經理層為直接責任的承擔者。二是有效避免黨組織大包大攬、直接成為經營活動指揮中心的制度設計者，更有利于確保黨始終總攬全局、協調各方。

那如何“促”落實？一是思想促落實，黨組織通過理論實踐分析、文化理念宣貫、學習教育方式等促進企業全員統一思想、集中精力做好經營、實現目標；二是協同促落實，黨組織通過黨建工作與經營活動同步，實現在資源協調、執行落實、考核評價、文化引領等方面協同工作；三是監督促落實，黨組織在重點關鍵部門或環節（如權責密集區、資金資產資源密集區、員工利益密集區等）增強監督力度[4]。

02、理清黨組織行使權力的具體范圍

國有企業黨組織要發揮把方向、管大局、促落實的領導作用，就要理清黨組織在具體的管理活動中行使哪些權力？

根據《條例》中要求，國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，主要職責涵蓋加強企業黨的政治建設、研究討論企業重大經營管理事項、加強對企業選人用人的領導和把關等七項；以及國有企業黨支部（黨總支）發揮戰斗堡壘作用，主要職責涵蓋學習宣傳和貫徹落實黨的理論和路線方針政策，按照規定參與本單位重大問題的決策等六項。同時，根據國有企業“三重一大”事項的主要范圍界定。結合理論界對國有企業黨組織具體行使權力的范圍劃分及研究成果，筆者認為，黨組織在管理活動中具體行使決定權、把關權、監督權三項權力。具體權力范圍如下：

決定權：這類權力為最終的決策，往往體現黨組織的思想、政治、組織領導職責。具體決策事項為，一是貫徹落實黨和國家路線方針政策及上級重要決定；二是重要人事任免、重要機構設置；三是黨的建設工作、黨員隊伍建設方面的重要事項；四是思想意識、精神作風、文化理念等方面的重大事項。這類事項由黨組織直接研究決定，由董事會及經理層按照規定程序執行。

把關權：這類權力是多數國有企業在劃分黨組織與其他治理主體間權責關系時問題最多、爭議最大的方面。先說“把關”，也就是輔助決策，不是最終決策，即黨組織基于“四個是否”角度出發，對研究事項提出意見，供董事會、經理層決策參考。再說“把關權”其落實需要在清單制定、程序明確、例外事項處理等方面形成制度，才能保證把關權的真正落實。

監督權：這類權力主要體現在決策執行、合法合規及維護企業正常運行等方面，具體事項范圍包括，一是監督黨的路線方針政策及重大決策事項是否按照既定程序合法合規執行；二是監督企業經營活動或重大決策事項是否存在危害國家、社會、職工利益的情況；三是對可能引發重大不良社會影響和社會穩定的事項進行及時監督與糾正。當出現上述三類事項，黨組織應及時與董事會、經理層溝通協調，及時糾正，必要時，可向上級反映情況。

03、梳理黨組織行使權力的基本程序

根據黨組織行使權力的流程劃分，將黨組織行使權力的基本程序劃分為程序內、程序間。其中，程序內主要梳理清晰黨組織內部研究討論決策重大事項的具體程序；程序間主要基于黨組織的“把關權”而言，梳理清晰黨組織前置研究討論事項與其他治理主體間的權責劃分問題。

程序內：根據《中國共產黨章程》規定，黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定。黨組織討論決定問題，必須執行少數服從多數的原則。決定重要問題，要進行表決。對于少數人的不同意見，應當認真考慮。

基于此，國有企業黨組織在討論決定重大事項時，應遵循如下程序：一是黨組織各成員基于待決議案依此發表明確意見；二是黨委書記提出表決事項，黨委書記本人需執行末位表決制；三是表決事項需滿足贊成人數超過應到會總人數半數方可通過。

程序間：根據《條例》，國有企業重大經營事項必須經黨組織前置研究討論后，再由董事會或經理層作出決定。即黨組織前置研究討論重大經營管理事項，何為“前置”？在筆者看來，前置即把關，也就是黨組織基于“四個是否”角度出發，對重大事項進行前置把關，保證重大事項決策的正確性。

結合上文提到的把關權事項，黨組織應在前置研究討論后，形成明確的決策意見。如“同意”、“原則同意”、“不同意”等類似決議。針對“同意”、“原則同意”決議，黨組織可提出相關意見與改進建議后，提交董事會或經理層進行決策；針對“不同意”決議，相關議題提出方可進一步修改后，重新提交黨組織進行前置研究討論。如最終仍舊難以達成意見一致，如有必要，可提請上級黨組織研究決定[5]。

在具體前置程序操作中，需重點明確以下兩點：一是“前置研究討論不是前置研究決定”，黨組織應站在政治與戰略高度對重大事項進行研究討論，不應干涉企業日常經營活動，要維護董事會和經理層的法定職權，不能代替其他治理主體行使權力或成為生產經營指揮中心，簡言之，黨組織不能越位、也不能缺位。二是針對企業不同層級，黨組織前置研究討論事項應有所區別，如國有企業集團層面的黨組織應把方向、管大局、促落實，發揮領導作用，堅決履行前置研究討論程序；基層黨組織（如黨支部或支部）主要以企業生產經營為中心開展工作，在政治引領、凝聚團結、維護穩定等方面發揮戰斗堡壘作用。

04、完善黨組織行使權力的制度設計

國有企業在制定本企業《“三重一大”事項決策管理辦法》時，應根據政策中關于“三重一大”事項的具體界定，結合企業實際，重點理清企業治理主體間“三重一大”事項的主要范圍、決策程序、監督檢查及追究制度，保證治理主體行使權力的有據可依和有章可循。